——关于正确处理公开选拔领导干部工作若干矛盾的思考
公开选拔领导干部作为我国干部人事制度改革的一项创造性工作，孕育和产生于上个世纪八十年代初期，到现在已经走过了20多年的历程。虽然中央对这项工作高度重视，各地也在实践中创造了不少好的经验，但从总体上说，目前这项工作还没有在我们相当一部分领导同志中真正形成共识，前进的道路上还充满着荆棘和困惑，实现中央提出的“到2015年通过竞争性方式选拔的厅局级及以下委任的党政领导干部不少于三分之一”的目标，任务还相当艰巨。如何进一步解放思想，积极探索，坚定不移地把公开选拔领导干部的工作推向前进，仍然是摆在我们面前的一项十分重要而紧迫的任务。
一、正确认识和处理部门小利益与社会大趋势的矛盾，自觉服从大局，顺应历史潮流
公开选拔领导干部作为干部选拔任用制度的革命性变革，必然会遇到来自各方面的阻力。当前，一个突出的问题是部门小利益与社会发展大趋势的矛盾。一些地方和单位的主要领导同志对公开选拔工作心存疑虑，目光短浅，打小算盘。有的担心公开选拔会使本地资源流失，“肥水落入外人田”；有的担心公开选拔会走过场，选不出本单位需要的优秀领导干部；甚至还有个别地方和单位的主要负责人担心公开选拔会影响自己谋取个人私利。因而没有把公开选拔工作摆在重要的位置，工作上往往缺乏连续性，出现随意性，组织公开选拔的次数不多，纳入公开选拔的职位比例不高，拿出公开选拔的岗位不优。有的即使组织开展了公开选拔活动，也是为了“作秀”，给自己贴上改革的“标签”。解决这个问题，最根本的是要从战略的高度充分认识公开选拔领导干部工作的深远意义，正确认识和处理好部门小利益与社会发展大趋势的矛盾，自觉以局部利益服从全局利益，顺应社会历史发展的潮流。一是要充分认识公开选拔领导干部是马克思主义政党执政的必然要求。马克思主义政党是最广大人民群众根本利益的忠实代表，党的干部是人民的公仆。它只能在人民群众中产生，由人民群众推举产生。“对选民负责，并且可以撤换”①，以保证他们总是处在切实的监督之下。我们党是马克思主义政党，党的阶级基础决定了党的领导干部的产生过程必然是公开的，选拔出来的领导干部必须是群众公认的。公开选拔领导干部从本质上来说，就是马克思主义政党执政的必然要求。二是要充分认识公开选拔领导干部是社会主义市场经济发展的必然产物。经济基础决定上层建筑，这是一条马克思主义的基本原理。我国经济是社会主义市场经济。市场经济是一种竞争性经济，是“天生的平等派”。竞争主宰着每个商品生产者的命运，它一手拿着桂冠，一手拿着棍棒，责罚分明，铁面无私地执行着“优胜劣汰”的强制规律，“它们不承认任何别的权威，只承认竞争的权威”②。社会主义市场经济的发展必然要求上层建筑领域与之相适应，也要体现一定的竞争性，促进公众社会权利意识的增强。公开选拔领导干部作为上层建筑的重要内容，其基本原则是公开、平等、竞争、择优。从一定意义上讲，它正是反映了社会主义市场经济发展的客观要求。三是要充分认识公开选拔领导干部是社会主义民主政治发展的必然走向。民主化是一种势不可挡的历史发展潮流。我国民主政治是一种新型的社会主义人民民主，它的根本目标就是要全面确立人民群众的主人翁地位，让人民群众当家作主，拥有参与权、知情权、表达权、监督权。公开选拔领导干部既让人民群众有参与管理国家事务的机会，又有决定管理国家事务人员的权力。公开选拔领导干部，坚持公开公平竞争，从源头上“防止权力撒野”，这对于推进我国民主政治发展是一个历史性的地步。四是要充分认识公开选拔领导干部是我国干部人事制度改革的必然选择。我国的干部人事制度改革经历了一个较长时间的探索过程，先后尝试过委任制、选任制、考任制、竞争上岗、聘任制等多种形式，虽然每一种形式在特定的历史条件下都有其存在和出现的客观理由，但同这些制度相比，公开选拔制度有着更大的优越性。尽管这项制度目前仍然需要进一步完善，但从总体上讲，它作为一种新型的领导干部选拔任用制度更具有强大的生命力。特别是我们还应看到，现阶段作为干部选拔任用的主要形式委任制和间接选举制也出现了许多复杂情况。“一把手”权力过大，来自各方面的打招呼太多，难以平衡关系；不少领导班子中好人主义、本位主义倾向滋涨，难以公正把握；一定范围内的民主推荐和选举不少地方成了拉票贿选的搏弈，难以控制。如果这样发展下去，真正优秀的人才越来越难以得到选拔任用。在这种情况下，公开选拔领导干部更是我国干部人事制度改革的必然选择。因此，公开选拔领导干部应当成为我们党和国家选拔领导干部的一种经常性的制度，并逐渐成为我国领导干部选拔任用的主要形式。
二、正确认识和处理公开竞争与党管干部的矛盾，提高掌控能力，确保健康发展
公开选拔领导干部的重要特征就是公开竞争，而党管干部是公开选拔工作必须坚持的根本原则。公开竞争与党管干部从本质上来说一致的，但在实际运用中还是存在许多差异的，从某种意义上讲，公开选拔是对我们党传统干部选拔任用方式的直接挑战。因此，不少领导同志担心公开选拔工作如果把握不好，会脱离党的领导，偏离政治方向。解决这个问题，最根本的就是要以坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三统一原则为指导，进一步提高各级党委的掌控能力，不断加强和改善党对干部选拔任用工作的管理，把公开竞争同党管干部有机地结合起来，确保公开选拔工作的健康发展。一是要正确处理好宏观和微观的关系。在公开选拔领导干部工作中，坚持党管干部是完全必要的，但必须明确，党管干部主要是管方向，而不是包揽具体事务。管方向就是：在组织领导上，坚持公开选拔工作在中央和各级党委统一领导下进行，由党委组织、人事部门具体组织实施；在路线方针上，坚持公开选拔工作必须为改革开放和社会主义现代化建设服务，为建立高素质的干部队伍服务；在政策原则上，坚持公开选拔工作必须公开、公平、公正，坚持考试和考核相结合的原则；在工作纪律上，坚持公开选拔工作必须遵守中央关于公开选拔党政领导干部工作的有关纪律规定。至于公开选拔的各项具体工作，则应由公开选拔的专门机构按公开竞争选拔的具体规则去进行。党管干部是管政策规范，而不是介入具体运作程序。党管干部的原则体现在公开选拔工作中，很重要的就是要管好政策规范的制定。包括：公开选拔的适用范围和规模；公开选拔的程序和要求；公开选拔的基本条件和任职资格；公开选拔各个环节的比例确定等。至于公开选拔工作的各个具体环节如何操作，则应公开选拔专门机构按公开竞争选拔的具体规则去执行。党管干部是管全局，而不是专注某个具体人选。党对公开选拔工作的领导，就是要制定整体部署，把握工作全局，加强协调指导，有计划、有步骤地稳步推进。但党委的领导只能对事不对人，一般不能涉及具体的某个人选，下指示、打招呼，横加干涉。具体人选只能由公开选拔的专门机构按照公开竞争的具体条件和程序去确定。二是要正确处理好自由和纪律的关系。公开竞争作为社会主义市场经济发展要求在公开选拔领导干部工作中的运用，具有相对的独立性和较大的自由度。整个公开选拔工作都是按照公开竞争的要求自由运行的。但是，作为一种竞争方式，它总是具有正负两方面的效应的。因此，公开竞争决不是自由放任，而是要受到严格的纪律约束。中央对公开选拔工作提出了严格的要求，不准事先内定人选，不准在实施过程中随意更改内容和操作程序，不准弄虚作假、搞非组织活动，不准在考察中夸大、隐瞒或歪曲事实，不准泄露考试试题、考察情况和党组织研究情况。对于这些纪律要求，我们在公开选拔工作中都必须严格遵守。三是要正确处理好权力和规范的关系。公开选拔领导干部是一项公开性、竞争性的选拔工作，它有一套严密的竞争规则和操作程序，并公之于众，直接接受广大群众的监督。一经实施，就无法随意改变。在公开选拔工作中，党组织对这项工作有很大的主动权，但这种权力主要是体现在公开选拔前的制定方针政策和工作总体部署上。公开选拔工作开始以后，只能按照公开竞争选拔的规则去运行。党组织必须服从服务于公开选拔工作的规范要求，对公开选拔工作起指导、监管作用。如果没有出现原则性的偏颇，党组织决不能随便干预和阻扰公开选拔工作实施。
三、正确认识和处理部分参与与尊重民意的矛盾，增强公开透明，拓宽民主渠道
“人民群众的意愿是评价干部最直接最关键最可靠的依据”③。尊重民意是公开选拔领导干部的根本要求。在实际工作中，有一个很大的难点，就是公开选拔工作往往处于封闭或半封闭状态，只有部分领导、专家和工作人员参加，人民群众常常处在一个旁观的席位上，很难参与到公开选拔领导干部的工作中来。公开选拔领导干部是广大人民群众最关心的事情，如果没有人民群众的关心和参与，其科学性、准确性和公信度必然会受到影响。“群众公认对于公选领导干部而言，是一种必须满足的标准，是公选不可跨越的底线”④。可以说，没有人民群众参加的公选是不成功的公选。因此，公开选拔工作只有面向人民群众，积极发动人民群众参与，才会有强大的动力支撑。如何在公开选拔工作中体现人民群众的主体作用呢？最根本的就是拓宽民主渠道，充分发挥人民群众在公开选拔领导干部中的重要作用。一是倾听群众意见。在公开选拔工作开始前，要认真调查研究，在广泛征求群众意见的基础上，制定公开选拔工作的具体原则和工作方案，使公开选拔工作更贴近改革开放和现代化建设的实际，更贴近人民群众，更贴近当前干部队伍的实际状况，增强广大人民群众对公开选拔工作政策的认同度。在公开选拔工作进行中，要建立民意反馈机制，通过各种信息渠道，搜集群众对公开选拔工作各个环节的意见和建议，及时加以调整和改进，使公开选拔工作的实施更规范，更科学，增强广大人民群众对公开选拔工作实施的认同度。在公开选拔工作结束后，要完善群众评议机制，组织群众开展对公开选拔工作的评议，认真总结经验教训，使公开选拔工作更稳妥，更完美，增强广大人民群众对公开选拔工作结果的认同度。二是发动群众参与。群众参与公开选拔领导干部工作的广度和深度同公信度有着非常密切的关系。“我们必须更加注重人民群众这把尺子，让更多、更广泛的普通群众参与到公选工作中来，实现更好的监督和更科学的评判”⑤。要进一步拓宽民主渠道，扩大群众的参与空间，更好地实现组织认定和群众公认的有机统一。组织群众参与推荐，把竞争的前几轮决策权交给广大干部群众，实现由“少数人在少数人中选人”为“多数人在多数人中选人”；组织群众参与面试，可以推选一定数量的群众代表加入评委会，也可以通过网络、短信的形式在更广大范围内交流互动；组织群众参与考察，要提前向所在单位发出考察预告，发动群众参与，广泛征求群众对参选对象的意见。在发动群众参与公开选拔工作的过程中，要注意把专家评委的意见和群众的评议结合起来。知识水平测验主要依据专家的意见，政治品质、能力素质主要是重视群众的评价；公开选拔中的参选表现主要听取专家的意见，平时的工作表现和业绩主要了解群众的反映。三是接受群众监督。建立专办制度，落实责任制，设立举报电话，固定接待点，畅通信息渠道，及时处理群众来信来访，全方位地接受人民群众对公开选拔工作的监督。
四、正确认识和处理高分与低能的矛盾，创新选拔机制，选准优秀人才
在公开选拔领导干部工作中，反映得比较突出的一个问题，就是有的地方出现了“高分低能”、“会干的不如会考的”的现象。公开选拔工作将考试作为一个重要环节是不可缺少的，可以说“公选考试制度就是领导干部的入口制度，把好了领导干部的入口关，就抓住了问题的核心和关键”⑥。但是，人的知识是多方面的，考试不能说明一切问题。解决这个问题最根本的就是要创新考核机制，使考试更加贴近领导职务素质的要求，贴近行业特点，贴近参选人员的整体水平，让干得好的考得好，能力强的选得上，作风实的出得来。一是要降低准入门槛。公开选拔领导干部应坚持“入口宽、出口严”的原则，适当放宽报名条件。除有些特殊岗位需要有明确的年龄和学历等要求外，一般性的领导岗位可以适当放宽对年龄、学历的要求，让更多的人参加到公开选拔活动中来，尽量减少一些领导能力强的同志因学历、年龄等原因排斥在公选大门之外。二是要注意人岗相适。只有人岗相适，才能充分展示出参选者的才华。在确定公选对象时，一定要认真分析参选对象与所报职位的适应情况，尽量做到所学、所干和所报的职位特点相衔接，让参选对象最大限度地发挥自己的优势和特点，考出更好的成绩。三是要科学设置程序和比例结构。程序设置和比例结构对参选人员的影响很大。在工作程序上，要坚持先易后难的原则，科学安排活动次序，实行逐步淘汰。在比例结构上，要合理确定笔试和面试分数的比例，尽量让较多的人员入围考察。四是要改进考试方法。考试必须严格规范，但考试的方法可以不断改进。在考试的内容上，要克服重知识、轻能力的倾向，力求做到三强三弱，即：强化领导能力的考查，弱化一般型文化知识的测查；强化主观题型，弱化客观题型；强化实践题型，弱化纯理论型题型，逐步由以往的基础知识测验为主向基础知识和岗位选拔所需要的能力结合转变⑦。可以考虑重点安排一般型基础知识、岗位需要的专业知识和分析解决问题的领导能力知识三个方面的内容。特别是要突出岗位特点，重点检验参考人员的基本素质和分析解决实际问题的能力。要充分考虑成年人的记忆特点，尽量减少死记硬背的机械考试方法，使参选人员无法通过考前集中复习备考或押题提高成绩，减少应试的准备效应。五是面试要突出能力测验。在一定程度上，面试比笔试能够更直接准确地反映参选人员的能力水平。面试重点是考测参选人员分析解决问题的能力、战略决策能力、应对突发事件的应变能力、综合归纳能力、人际沟通能力、语言表达能力和心理承受能力等。面试的形式可以采用演讲答辩、主持会议、接受媒体采访、无领导小组讨论、实地调研、现场模拟、心理测试等多种形式。不同的职位可以重点选择不同的面试方式。六是考察要注重能力和业绩。考察要重点突出参选人员的德能勤绩，把考察同平时考核结合起来，采取查阅档案、群众评议、个别座谈、领导考评、定量考核等多种形式，弄清楚参选人员会不会干、肯不肯干的真实情况。七是要实行试用制度。试用期是对参选人员能力素质的实践检验，能者上，庸者退，从而保证公开选拔领导干部工作的实效性。
五、正确认识和处理自发性与公正性的矛盾，强化有效监管，提高公信度
公平公正是公开选拔领导干部工作的本质特征和核心价值。竞争是公开选拔领导干部制度的必然要求。“公选制度的整个设计充分体现着竞争，公选公正是通过公平竞争来实现的”⑧。但是，作为竞争性选择，它在其实施过程中，不可避免地会带来某些自发倾向的侵扰，出现少数人唯利是图、不择手段的行为，从而程度不同地影响公开选拔工作的公正性。如何趋利避害，有效规范，确保公正呢？最根本的就是要建立和健全一套完整的公开选拔领导干部工作的运行机制。一是建立健全领导组织机制。领导组织机制的健全与否对公开选拔领导干部工作的公信度至关重要。按照“党管干部”原则的要求，公开选拔领导干部工作的决策者和领导者是各级党委，具体的组织者是党委组织部和政府的人事部门。在具体工作中，应建立起组织协调、评议审查、纪律监督三套机构。根据工作需要，从有关部门抽调党性观念强，能够出以公心、处事公正、坚持原则、有较高的学识水平的人员参加。二是建立健全信息公开机制。公开透明是确保公平公正的前提。公开选拔领导干部工作必须打破长期以来在干部任用工作中的神秘化误区，进一步增强透明度，让公选在阳光下进行。在内容上，实行四个公开，即：选拔的职位和任职条件向社会公开；活动开展的时间和程序向社会公开；应试对象的成绩、表现向社会公开；入围对象、考察人选、最后结果向社会公开。在方式上，可以采取召开会议、新闻发布、公告公示、群众参与等多种方式进行。有条件的地方，还可以对公开选拔的面试等重要环节实行电视网络直播，让群众跟踪公开选拔的全过程。三是建立健全工作运行机制。公开选拔领导干部工作的公正性主要体现在机会公正、规则公正、标准公正和结果公正四个方面。必须建立起一套完整的工作机制，以确保整个公开选拔工作按照统一、规范的要求有序地运行。这些工作机制包括：选拔标准与资格条件的确定机制；公开报名和资格审查机制；考试机制；结构化面试机制；量化考察机制；党委集体表决机制；培训试用机制；监督评价机制等。四是建立健全监督机制。加强监督是确保公开选拔领导干部工作公正性的有效措施。纪检、监察部门是公开选拔工作监督的主体队伍，要抽调得力人员，参加公开选拔的监督工作，实行全程监督，发现问题及时查处。要充分发挥报刊、广播、电视、网络等媒体在公开选拔工作中的舆论监督作用，对公开选拔工作每个环节的进展情况和群众关心的热点问题及时进行动态报道，对一些重要环节进行全程录相，甚至组织现场直播，发现不良现象，及时进行曝光，遏制不正之风的蔓延。同时，还要充分发挥人民群众在公开选拔领导干部工作中的监督作用。
六、正确认识和处理严要求与高成本的矛盾，完善配套措施，降低运行成本
公开选拔领导干部是一项全新的工作，政策性强，标准高，在实际工作中要求严格，是非常必要的。但是，它又可能带来另一方面的问题，就是时间周期长、投入人力多，费用成本高。目前，成本高的问题已经在一些地方和单位的公开选拔工作中凸显出来。如何既坚持高标准、严要求，又适当降低成本，最根本的就是要坚持科学最大化与成本最小化相统一的原则。所谓科学最大化，就是要最大限度地提高公开选拔的科学性，保证公开选拔最后的确定人选就是最胜任公选领导职务的人选。所谓成本最小化，就是要以最小的行政管理成本来保证公开选拔活动的顺利进行⑨。一是合理确定公开选拔的地域范围。公选成本与公选地域范围成正比例关系。公选范围越大，成本就越高。因此，在公开选拔的区域范围问题上，要坚持从实际出发，从职位的需要和本地人才资源的状况出发。一方面，要适当扩大选人范围，拓宽视野，从更广的范围内选拔急需的优秀人才。另一方面，又不能舍近求远，要充分挖掘本地人才资源。具体到一个地区和单位，除了有一些特殊岗位本地缺少这方面的人才，可以面向全国全省选拔外，一般应尽可能在本地选择。这样不仅可以降低公开选拔的成本，也有利于开发本地人才资源。二是适当扩大公开选拔批次规模。目前，在一些地方开展公开选拔工作的成本比较高，与其批次投入职位较少等有着很大的关系。因此，可以考虑适当增加每次投入公开选拔的职位数，达到适度规模的要求，形成规模效应。三是适当精简公开选拔环节。目前，公开选拔领导干部工作的环节太多，一般都有8个以上的环节。还有的地方仿照湖南卫视竞选“超女”的办法，实现六轮“PK”。过于繁琐的选拔环节，使经费投入相应增加。因此，要进一步精简公选环节，尽量减少组织管理成本。四是建立统一考试制度。公开选拔领导干部的笔试可以考虑实行全国统考。凡考试成绩合格者，国家组织人事部门发给公选领导干部笔试考试合格证书，参选者凭合格证书报名参加本地或外地的公开选拔。五是充分利用网络传媒获取信息。网络传媒是一种现代化的传媒工具，简便，快捷，信息量大，传播速度快，经费成本相对较低。公开选拔领导干部工作可以充分利用网络平台，发布公告，获取信息，发动群众，引导舆论。六是建立公开选拔人才备用库。每次公开选拔活动，由于职位有限，总有一些在公开选拔中显露出来的优秀人才被迫落选，如果下次开展公开选拔，又要重新报名参加，这样势必造成人力物力的浪费。组织人事部门可考虑建立专门的公开选拔人才后备库，把公开选拔中入围未入选的优秀人才及时补充到后备干部队伍中来，如果工作需要，可以随时启用。七是严格公开选拔经费管理。公开选拔经费成本高的一个不可忽视的原因，是有的地方对公选经费使用管理不善，存在大手大脚、搭车开支的现象，有的主管单位甚至还要趁机截留部分资金。公开选拔工作部门必须加强对经费使用的妥善管理，专户储存，严格审批，专款专用，精打细算，依规开支。对违反财经纪律的行为应严肃处理。
七、正确认识和处理统一性与多样化的矛盾，坚持统分结合，实现异彩纷呈
公开选拔领导干部是一项涉及全局的工作，直接关系到我国政治体制改革、民主政治建设的大问题。对于这项十分重要的工作，必须在中央的统一领导下进行。2004年，中央专门颁发了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》，这个文件对公开选拔领导干部工作的地位、组织领导、工作程序、纪律要求等都作了明确的规定。对于这些原则和要求各地都必须严格遵守，并且认真落实到具体的工作实际中去。但是，各地的情况千差万别，而且事物总是处在不断发展变化之中。因此，各地在开展公开选拔领导干部的工作中最根本的就是要把中央精神和各地实际结合起来，既要坚持统一性，又要倡导多样化，创造性地开展工作。从上个世纪八十年代初开展公开选拔领导干部工作以来，各地都解放思想，更新观念，大胆探索，创造了不少好的经验。如吉林的“一推双考”，即各级党组织和广大干部群众推荐，考试与考察相结合；广安的“5+3”，5，即在考试环节采取基础知识测验以及视听传达、案例分析、竞职演讲和现场答问等能力测试；3，即在考察环节，主要对前三年实绩进行考核，开展民主测评及线性分析，座谈推荐及考察组综合评价。江苏的“公推公选”，即包括报名和资格审查、两轮民主推荐、实地调研、演讲答辩、民意测验等八个环节，有的市还实行了候选人六轮淘汰等方式。四川的“8+3”，即知识测验、无领导小组讨论、案例分析、模拟演讲、视听传达等8项内容和民主推荐、民主测评、全面考察三个环节⑩。这些作法都各具特色，并且在实践中不断地完善和发展。公开选拔领导干部工作没有什么固定的模式，关键是要同本地区本部门和本单位的实际相结合。在公开选拔领导干部工作中，要坚持做到统分结合，该统则统，宜分则分。所谓统，就是公开选拔领导干部工作要统一在中央和各级党委的领导下进行，要统一到中央关于公开选拔必须坚持公开、公平、公正，考试与考察相结合的原则上来，要统一到党管干部、德才兼备、依法办事、职位匹配的要求上来，要统一到创造良好的机会，让优秀的年轻干部脱颖而出，为改革开放和现代化建设服务上来，要统一到建立全国公开选拔统一考试制度上来。所谓分，就是公开选拔领导干部的具体工作应当从各地的实际出发，因地制宜，不要照抄照搬一个模式。如在公开选拔的地域确定上、在参选对象的资格条件设置上、在公开选拔的程序安排上、在考试考察的具体方法上、在公开选拔队伍的建设上、在公开选拔的工作监管上、在公开选拔的配套建设上，允许各地进行探索性的试验。总之，公开选拔工作要做到统而不死，分而不乱，各司其职，有条不紊，千姿百态，异彩纷呈，把公开选拔领导干部的工作提高到一个新的水平。
参考文献：
①《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社，1972年，第375页。
②《马克思恩格斯全集》第23卷，人民出版社，1972年，第394页。
③梁丽芝、韦朝毅《我国公开选拔领导干部制度的发展与完善》、《湘潭大学学报》，2010年第1期。
④张子云《公选公正论》，人民出版社，2010年出版，第134页。
⑤金卫华《改进公选的几点思考和建议》，《领导科学》杂志，2009年6月下期。
⑥汪继红《中国公开选拔领导干部考试制度研究》，华中师范大学出版社，2010年出版，第3页。
⑦黄林华、于顺华《从公平走向科学——关于公开选拔领导干部制度的研究》，《组织人事研究》杂志，2002年第1期。
⑧张子云《公选公正论》，人民出版社，2010年出版，第5页。
⑨⑩艾理生《我国党政领导干部公选模式的回望与前瞻》，《湖南城市学院学报》，2007年第1期。